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Montre White Elephant: Vol. 7


L’infrastructure est le fondement de la société et de l’économie américaines. Pourtant, tous les investissements ne valent pas la peine. En fait, les projets inutiles créent un fardeau de coûts improductif à long terme – une forme de surplomb d’infrastructure. le «Montre White Elephant» la série présente des projets qui démontrent les échecs de l’approche politique actuelle des États-Unis en matière d’infrastructure de transport.

En vertu de la politique fédérale américaine actuelle en matière de transport, les États ne sont pas tenus responsables de leurs décisions d’investissement. Au lieu de cela, le gouvernement fédéral fournit aux États des fonds dédiés aux autoroutes, qui reflètent le pouvoir politique de certains élus et régions par opposition aux besoins locaux ou aux retours potentiels sur investissement. Dans ce système, les États ne sont pas tenus de démontrer la valeur sociale, environnementale ou économique de leurs projets. Au-delà de certaines exigences de procédure et de conception, les États ont une discrétion totale, ce qui aboutit souvent à des projets qui ne fournissent pas d’avantages clairs ou ne font pas progresser les objectifs de la politique nationale des transports.

Le flux constant de fonds fédéraux et l’accès à un financement fédéral à faible coût signifient que même des projets hautement discutables peuvent avancer. Par exemple, en 2018, le département des transports de l’Ohio (ODOT) a achevé le contournement de Portsmouth – State Route 823 – qui est une autoroute divisée à quatre voies avec cinq nouveaux échangeurs qui parcourt 16 miles autour de Portsmouth, Ohio, à partir de l’US Highway 52 près de Wheelersberg à la US Highway 23 à Lucasville.

Plan du contournement de Portsmouth. Crédit: Portsmouth Gateway Group

Le département des transports de l’Ohio a développé le projet grâce à une concession de partenariat public-privé de conception, construction, financement, exploitation et maintenance d’un coût total de plus de 1,2 milliard de dollars. Le coût de la planification, de l’examen environnemental et de la construction était de 646 millions de dollars, avec environ 600 millions de dollars supplémentaires pour l’exploitation et l’entretien au cours de la convention de concession de 35 ans. Aux termes de l’accord de concession, l’ODOT est tenue d’effectuer des paiements – appelés paiements de disponibilité – au concessionnaire privé pendant la durée du contrat. Selon les documents d’offre d’obligations pour activités privées, les paiements effectués par ODOT au concessionnaire sont «soumis à des crédits ouverts par l’Assemblée générale de l’Ohio».

Le contournement de Portsmouth présente deux défauts majeurs. Premièrement, la construction de l’autoroute n’a pas répondu à un besoin réel de transport et s’est plutôt appuyée sur une théorie brisée du développement économique pour sa justification. Deuxièmement, le coût élevé de la nouvelle autoroute a épuisé les fonds limités mis de côté pour cette partie du sud de l’Ohio, déplaçant de fait d’autres projets qui auraient stimulé un développement économique plus rentable et plus robuste.

Les difficultés économiques du sud de l’Ohio

Le sud de l’Ohio fait face à des difficultés économiques durables. Pendant de nombreuses années, l’économie régionale a été soutenue par de grands employeurs de référence axés sur les produits chimiques, l’acier, le coke, les usines sidérurgiques et l’enrichissement d’uranium. Des années de désindustrialisation dans tout le Midwest ont entraîné la fermeture des plus grandes entreprises, y compris les produits chimiques, le coke et l’usine d’enrichissement d’uranium, entre autres.

Selon le département de l’emploi et des services à la famille de l’Ohio, en mars 2020 et avant l’énorme pic de chômage causé par le coronavirus, le taux de chômage du comté de Scioto était de 8,2%, soit près de 2,5 fois la moyenne nationale. Le comté s’est classé 13e sur 88 comtés de l’Ohio pour le taux de chômage le plus élevé.

En 2018, l’année la plus récente pour laquelle des données sont disponibles, le revenu médian des ménages du comté de Scioto était de 39700 $, contre plus de 60000 $ à l’échelle nationale. En outre, 22,6% des habitants du comté se situaient sous le seuil de pauvreté, contre 11,8% au niveau national. En bref, même pendant une période d’expansion économique record après la Grande Récession, de nombreux résidents du comté de Scioto ont continué à se débattre. Dans une tentative de relancer la fortune économique du comté de Scioto, l’État de l’Ohio a décidé de construire le contournement de Portsmouth.

Une théorie brisée du développement économique

Les autoroutes offrent deux formes d’avantages: l’accès à la terre et les économies de temps de trajet. Pour avancer l’argument selon lequel la construction d’une autoroute stimulera l’activité économique, un promoteur de projet devrait, au minimum, démontrer que la nouvelle installation débloquera de grandes quantités de terres utilisables et atténuera les retards importants dans les déplacements régionaux. Malheureusement, le contournement de Portsmouth échoue aux deux tests.

Le contournement de Portsmouth fait partie du réseau routier de développement des Appalaches (ADHS). Selon la Commission régionale des Appalaches, le Congrès a créé l’ADHS «expressément pour offrir des opportunités de croissance aux habitants des Appalaches…» Cette approche peut être considérée comme la théorie du «champ des rêves» du développement économique: si vous la construisez, les entreprises viendront .

La théorie Field of Dreams du développement routier part du principe simple que la terre n’a de valeur économique que lorsqu’elle est accessible. Pourtant, Portsmouth et les autres communautés du comté de Scioto ont déjà un accès routier avec les États-Unis 23 et les États-Unis 52. En réponse à ce point, ODOT affirme que le contournement reste nécessaire en raison de «lacunes» dans le réseau routier américain. L’ODOT fait valoir qu ’« une infrastructure de transport inadéquate empêche la région d’attirer des investissements industriels ». Plus précisément, les autoroutes américaines existantes ont trois pentes raides, sept courbes serrées et 30 intersections avec signalisation.

Le problème avec cette justification est qu’elle ne tient pas compte de la hausse de la production industrielle et de la désindustrialisation qui a suivi dans la région, qui se sont toutes produites en l’absence du contournement de Portsmouth. Si quelques pentes raides, des courbes serrées et des intersections signalées étaient vraiment un obstacle à la croissance, alors le comté de Scioto n’aurait jamais dû connaître l’apogée industrielle.

Jason Kester, directeur du développement de l’Autorité portuaire du sud de l’Ohio au moment où le projet était en construction, a également tenté de faire valoir un argument relatif à l’accès à la terre. Il a déclaré: «Le problème numéro un que nous avons actuellement est le manque de sites disponibles et utilisables pour les bâtiments à des fins de développement économique.» Il est difficile de concilier cette affirmation avec l’alignement du contournement de Portsmouth, qui traverse une topographie très vallonnée, faisant de la plupart des terres environnantes un mauvais candidat pour un futur développement commercial.

Topographie du comté de Scioto, Ohio, y compris le contournement de Portsmouth / State Route 823. Crédit: Google Maps
Construction de contournement de Portsmouth montrant la topographie montagneuse. Crédit: HDR Inc.

L’entreprise responsable de la construction de la route a déclaré que l’achèvement nécessitait une «excavation massive», c’est-à-dire l’enlèvement d’énormes volumes de terre et de roche pour dégager l’emprise. En fait, l’alignement est si accidenté que la construction a nécessité l’enlèvement de 20 millions de tonnes de grès et d’autres roches. Il y a une raison simple pour laquelle Portsmouth et les autres centres de population du comté de Scioto, ainsi que les États-Unis 23 et les États-Unis 52, sont situés le long des rivières Scioto et Ohio: le terrain est plat. La construction du contournement de Portsmouth ne change pas cette réalité.

Bon nombre des industries qui ont alimenté l’économie régionale au XXe siècle, comme les aciéries et les usines de coke, ont fermé leurs portes, laissant derrière elles des parcelles inactives appelées friches industrielles qui sont souvent polluées. La pollution – ou la possibilité de pollution – peut rendre difficile le retour des sites contaminés à une utilisation productive. L’ancien directeur Kester a noté pendant la construction: «Nous avons soit des friches contaminées infernales, soit des plaines inondables, des sites à flanc de colline ou des champs de maïs sans accès au gaz, à l’eau ou à la fibre optique.»

Il y a deux problèmes avec cette déclaration. Premièrement, cela implique que la voie de contournement ouvre une grande quantité de terres aménageables alors qu’en fait le tracé de la route se fait sur un terrain très vallonné. Les dirigeants du comté de Scioto sont toujours confrontés au même défi de terres plates limitées capables de soutenir l’activité commerciale. Deuxièmement, la déclaration de Kester avance une approche troublante du développement qui jette efficacement des terres précédemment utilisées pour le développement d’espaces verts vierges. C’est profondément insoutenable.

Néanmoins, les dirigeants locaux ont tenté de tirer parti du contournement en poussant de l’avant avec la création d’un nouveau parc d’affaires connu sous le nom de Southern Ohio Aeronautical Regional Business Park (SOAR). La zone commerciale inachevée comprend 145 acres dans les limites de l’aéroport régional du Grand Portsmouth et 126 autres acres de terres adjacentes qui étaient auparavant utilisées pour l’agriculture. Pourtant, le projet reste plus une vision de croissance qu’une réalité dans une large mesure parce que le comté de Scioto ne dispose pas des ressources fiscales nécessaires pour équiper le site des utilités et des services nécessaires, y compris le gaz, l’eau, la suppression des incendies et l’accès routier, entre autres. Bref, le parc d’activités souffre des lacunes mêmes dont l’ancien directeur Kester s’est plaint lors de la construction du contournement.

De plus, il est important de comprendre que la construction de la rocade n’a pas créé de nouveaux terrains aménageables qui seraient autrement restés enfermés. L’aéroport, qui a ouvert ses portes au public en 1957, et les terrains adjacents qui composent SOAR étaient déjà accessibles via la route nationale 335. La différence entre la route de contournement et la route nationale 335 est la conception. Le contournement est une autoroute à quatre voies divisées à accès contrôlé, tandis que la route nationale 335 est une autoroute rurale traditionnelle à deux voies.

Pourtant, ces différences de conception se traduisent par des économies de temps de trajet négligeables. Selon Google Maps, le trajet du centre-ville de Portsmouth à l’aéroport régional du Grand Portsmouth via le nouveau contournement prend 19 minutes. Faire le même trajet via la route nationale 335 prend 23 minutes, soit une différence de seulement quatre minutes. En se dirigeant vers le nord depuis l’aéroport jusqu’à l’intersection avec les États-Unis 23, Google Maps estime un temps de trajet de 10 minutes. On estime que le même voyage vers le nord via la route nationale 335 et la route nationale 728 prend 15 minutes, soit une différence de seulement cinq minutes.

Pour les entreprises qui envisagent de localiser leur production, les modestes économies de temps de trajet offertes par le contournement doivent être replacées dans leur contexte. Le contournement se connecte aux États-Unis 23 au nord et aux États-Unis 52 au sud. Ces routes américaines sont principalement des artères à signalisation au niveau du sol, par opposition aux routes à accès contrôlé. Les 16 miles de contournement sont une courte distance dans le monde de la logistique. Cela signifie que sa construction ne modifie pas fondamentalement la proposition de valeur de mobilité globale du comté de Scioto. En d’autres termes, il est difficile d’imaginer que la valeur financière marginale fournie par la réduction de quelques minutes de temps de trajet ou de fret serait le facteur déterminant pour une entreprise pour implanter son entreprise dans le comté de Scioto.

Dans sa demande de financement fédéral, ODOT a estimé que le contournement permettrait de gagner 16 minutes de temps de trajet. Cette estimation optimiste est basée sur un véhicule théorique voyageant à travers la région – et non sur une personne effectuant un voyage depuis Portsmouth ou d’autres parties du grand comté de Scioto. Selon Google Maps, un véhicule partant du centre-ville de Portsmouth aurait besoin de voyager vers l’est pendant 13 minutes et plus de 7 miles juste pour accéder à la rocade. En bref, le contournement a peu de valeur pratique pour la plupart des résidents de la région au quotidien.

Étant donné que la voie de contournement ne permet que des gains de temps marginaux et ouvre peu de nouveaux terrains au développement, la justification restante avancée par les promoteurs de la construction d’une nouvelle capacité routière est la réduction de la congestion. Mettre de côté des décennies de recherche qui montrent que l’ajout de capacité routière ne réduit pas la congestion routière due à un phénomène connu sous le nom de demande induite, les déplacements en véhicule ont en fait légèrement diminué dans le comté de Scioto au cours des 20 dernières années. Selon les données d’ODOT, le nombre total de kilomètres parcourus par véhicule dans le comté a diminué de 4%.

Surtout, cette note d’information ne soutient pas que le contournement de Portsmouth ne fournit aucune utilité aux résidents et aux entreprises, mais plutôt que l’autoroute est un moyen extrêmement peu rentable d’améliorer les perspectives économiques et la qualité de vie des résidents. Les 1,2 milliard de dollars qu’ODOT dépensera pendant la durée de la concession de contournement auraient pu être dépensés de manière beaucoup plus productive et rentable.

Une autre vision du développement économique

Le coût énorme du contournement de Portsmouth a effectivement remplacé d’autres investissements publics susceptibles de produire un développement économique plus rentable. Après tout, le comté de Scioto n’est que l’un des 88 comtés de l’Ohio. La volonté politique de consacrer des ressources budgétaires limitées à cette seule partie de l’État est limitée.

Pour comprendre l’ampleur du prix du contournement, il est utile de le comparer aux dépenses routières prévues par ODOT pour le comté de Scioto dans les années à venir. La loi fédérale oblige les départements des transports des États à élaborer des plans de construction à l’échelle de l’État qui couvrent une période de quatre ans. Le projet de plan de construction actuel d’ODOT prévoit de dépenser un total de 41,5 millions de dollars dans le comté de Scioto au cours des quatre prochaines années, soit un peu plus de 10 millions de dollars par an. Le coût de planification et de construction de la voie de contournement était de 646 millions de dollars. Ainsi, ODOT a consacré 15 fois plus à la construction de la voie de contournement, qui a pris environ quatre ans, qu’elle ne compte en passer dans le comté de Scioto sur une période équivalente.

Les 646 millions de dollars auraient pu être consacrés à des investissements plus productifs sur le plan économique et social, notamment dans les installations d’approvisionnement en eau, l’assainissement des sites contaminés, la santé publique et l’éducation.

Travaux d’eau

L’accès aux terres n’est qu’un élément de la création de parcelles utilisables pour des activités industrielles ou d’autres types d’activités commerciales. Les services essentiels supplémentaires comprennent l’eau de traitement potable ou industrielle, le traitement des eaux usées, le gaz, l’électricité, les télécommunications, le contrôle des inondations et la suppression des incendies, entre autres. Selon l’activité industrielle, avoir accès à un grand nombre de services d’eau abordables peut être beaucoup plus important que d’économiser quelques minutes de temps de trajet.

Certains des développements économiques régionaux les plus prometteurs se déroulent le long de la ligne actuelle des États-Unis 52, de Wheelersburg dans le comté de Scioto à South Point dans le comté de Lawrence. Cette étendue de terre est souvent appelée le corridor de l’industrie lourde Scioto-Lawrence. Par exemple, une société appelée PureCycle Technologies a développé un nouveau procédé de recyclage des déchets plastiques. Le procédé breveté «sépare la couleur, l’odeur et les contaminants des déchets plastiques pour les transformer en polypropylène recyclé ultra-pur.» PureCycle prévoit actuellement de construire une nouvelle usine de recyclage dans le comté de Lawrence qui traitera des volumes de déchets beaucoup plus importants que leur installation actuelle. L’entreprise estime que lorsqu’elle sera pleinement opérationnelle, la nouvelle usine utilisera environ 120 millions de gallons d’eau chaque année.

Cependant, les besoins en eau substantiels de l’usine PureCycle sont plus que ce que les installations existantes du comté de Lawrence peuvent supporter. Pour cette raison, PureCycle est en négociation avec les responsables du comté de Scioto pour la construction d’un nouveau tuyau de collecte des eaux usées qui relierait la nouvelle usine au système d’eaux usées de Portsmouth. Le tuyau permettrait à PureCycle de rejeter ses eaux usées dans le système de Portsmouth pour être traitées conformément aux normes du Clean Water Act. Le coût estimatif de la construction du tuyau de collecte est de 3,7 millions de dollars. PureCycle a proposé de couvrir une partie de ce coût et le comté de Scioto utiliserait une combinaison du produit des obligations municipales et des fonds accordés pour couvrir le reste.

Plus généralement, le comté de Scioto étudie la possibilité de construire une nouvelle installation de 40 millions de dollars qui fournirait de l’eau – à la fois potable et moins nettoyée pour la production industrielle – pour attirer les entreprises vers le corridor de l’industrie lourde de Scioto-Lawrence. Des installations d’eau élargies pourraient aider à attirer les industries qui ont besoin de grands volumes d’eau abordable, y compris les produits chimiques, le raffinage du pétrole, le papier, les aliments et les métaux primaires comme l’aluminium.

Pour la ville de Portsmouth et du comté de Scioto, 40 millions de dollars représentent une énorme augmentation financière. La construction d’une toute nouvelle usine de traitement des eaux nécessiterait une subvention substantielle de l’État et du gouvernement fédéral. Pourtant, l’Ohio s’est engagé à dépenser un total de 1,2 milliard de dollars sur le contournement de Portsmouth sur une période de 35 ans. L’Etat s’est engagé à effectuer les paiements de disponibilité au concessionnaire du partenariat public-privé avec des crédits généraux. Ce sont des dollars flexibles qui pourraient être utilisés à n’importe quelle fin, y compris la remise en état et l’agrandissement des installations d’eau et de traitement des eaux usées.

Friches industrielles

L’activité industrielle des XIXe et XXe siècles a apporté une croissance et une certaine prospérité au comté de Scioto. Malheureusement, la production industrielle lourde a laissé un héritage nocif pour l’environnement et la santé publique qui continue d’affecter négativement les résidents de la région. Par exemple, selon le département de la santé publique de l’Ohio, le comté de Scioto a le cinquième taux de cancer global le plus élevé de l’État. De plus, le comté a un taux de mortalité infantile 28% plus élevé que les taux à l’échelle de l’État et aux États-Unis.

La pollution de l’environnement est associée à la fois au cancer et à la mortalité infantile. Un rapport de l’Ohio Environmental Protection Agency (OEPA) qui a étudié le risque d’exposition aux produits chimiques toxiques dans l’air a révélé que l’acrylonitrile et le benzène, qui sont des composés organiques volatils, «entraînent la majorité du risque de cancer pour une exposition potentielle» dans le comté de Scioto et ailleurs dans l’État. Plus précisément, l’OEPA a constaté que le comté de Scioto avait les deuxièmes niveaux les plus élevés de benzène enregistrés dans l’État. L’étude note que «l’exposition à long terme à des niveaux élevés de benzène dans l’air peut provoquer une leucémie, en particulier une leucémie myéloïde aiguë…»

Une recherche de l’Agence américaine de protection de l’environnement (EPA) a révélé que les résidents du comté de Scioto étaient exposés à un risque beaucoup plus élevé de cancer que les Américains dans l’ensemble en raison de l’exposition aux polluants, principalement de la production d’acier. Selon un article du Expédition Columbus résumant l’étude de l’EPA, «Le risque que certains résidents du comté de Scioto contractent un cancer est près de 20 fois plus élevé que la moyenne nationale…» L’étude de l’EPA attribue «95 pour cent des polluants potentiellement cancérigènes dans la pire zone du comté de Scioto aux fours à coke utilisé pour former et fondre l’acier et le fer. »

Installation de l'Empire Detroit Steel Company le long de la rivière Ohio. Crédit: Collection numérique d'histoire locale de la Bibliothèque publique de Portsmouth

Bien que ces résultats datent de quelques années, une grande partie des terres qui abritaient les aciéries et les usines de coke restent à ce jour non remédiées. En fait, un rapport de 2019 du département du développement économique du comté de Scioto a révélé que le site de l’Empire Detroit Steel Corporation contenait «de l’arsenic, du plomb, du mercure, de l’aluminium et des niveaux sensiblement plus élevés que la normale de benzène». Les défis de l’assainissement du site sont importants puisque «Toutes les toxines sont à divers niveaux de profondeur sur tout le site. Les sondages profonds vont jusqu’à 112 / pi. »

Le site Empire est un bien immobilier commercial de premier ordre, situé à seulement 275 pieds de la rivière Ohio et offrant un accès à la ligne principale de Norfolk Southern. Cependant, la région ne dispose pas des ressources financières nécessaires pour entreprendre la remise en état. En même temps que le comté de Scioto tente d’obtenir des fonds pour fournir au parc d’activités SOAR les services publics nécessaires et la protection contre les incendies, les sites contaminés le long de la rivière Ohio resteront inactifs. Encore une fois, les fonds dépensés pour le contournement auraient pu servir à nettoyer le site de l’Empire et d’autres parcelles industrielles le long de la rivière.

Santé publique et éducation

Le développement économique est souvent défini en termes étroits comme des améliorations des infrastructures publiques et différentes formes de subventions aux entreprises, y compris un traitement fiscal préférentiel. Cependant, restreindre les dépenses publiques à cet ensemble limité d’outils historiques peut passer à côté d’autres besoins communautaires pressants qui entraîneraient plus de croissance qu’une amélioration de la chaussée ou un abattement fiscal.

Au-delà des actifs physiques, les entreprises ont besoin d’une main-d’œuvre saine et bien formée. Une nouvelle infrastructure brillante ne catalysera pas le développement économique si les entreprises ne peuvent pas trouver les bonnes personnes. Malheureusement, au-delà des menaces pour l’environnement et la santé publique des sites contaminés, le comté de Scioto est confronté à une crise de santé publique dévastatrice en matière de dépendance aux opioïdes. Selon des recherches épidémiologiques récentes, le comté de Scioto se classe au 136e rang sur plus de 3000 comtés américains pour le risque de transmission de maladies infectieuses lié à la dépendance aux opioïdes, souvent appelé trouble lié à l’usage d’opioïdes. Le taux de mortalité lié aux troubles liés à l’usage d’opioïdes dans le comté de Scioto est de 48 pour 100 000, soit plus du double de la moyenne nationale de 21 pour 100 000.

Les problèmes de santé auxquels le comté de Scioto est confronté ne s’arrêtent pas aux opioïdes. Selon le département de la santé publique de l’Ohio, 39% des habitants du comté sont obèses, contre 29% à l’échelle nationale. La recherche montre que les travailleurs obèses ont un taux d’absentéisme plus élevé que les travailleurs dont l’indice de masse corporelle est considéré comme normal ou en surpoids.

Le comté de Scioto est également confronté à des défis éducatifs. Selon les données du US Census Bureau, seulement 15% de la population adulte possède un baccalauréat, contre 31% au niveau national. De plus, 14% des adultes du comté de Scioto n’ont pas de diplôme d’études secondaires ou de titres de compétences équivalents. Le comté de Scioto a deux grands atouts éducatifs: l’Université d’État de Shawnee et le centre technique de carrière du comté de Scioto. Ces institutions représentent une opportunité de fournir aux résidents locaux les compétences analytiques et la formation technique qui sont essentielles pour réussir dans une économie moderne. De plus, offrir aux résidents une voie abordable pour acquérir des compétences commercialisables est beaucoup plus susceptible de générer des revenus et une richesse du ménage accrus par rapport à une installation routière qui réduit le temps de trajet de quelques minutes. Quelques chiffres permettent de démontrer le coût d’opportunité des dépenses routières. Pour un étudiant vivant à la maison, le coût total des études à la Shawnee State University pendant un an est de 14 814 $. L’argent dépensé pour le contournement aurait pu couvrir le coût total d’un baccalauréat de quatre ans pour 10 902 étudiants.

Conclusion

Pendant trop longtemps, les élus ont maintenu la conviction que la construction d’autoroutes est une stratégie d’investissement rentable pour générer le développement économique. Cependant, il y a peu de raisons de construire de nouvelles installations routières dans les régions en difficulté économique qui ont un système de transport existant sous-utilisé.

Les agents publics devraient affecter les ressources fiscales limitées disponibles aux projets et programmes qui offrent le meilleur retour sur investissement économique, social et environnemental. Le contournement de Portsmouth ne satisfait pas à ce test. Pourtant, une approche doctrinaire du développement économique et un pipeline prêt de fonds de construction et un financement fédéral flexible et à faible coût permettent à des projets inefficaces de progresser, même lorsqu’une approche diversifiée qui considère une combinaison d’investissements dans les personnes et les lieux offrirait de plus grandes opportunités et la prospérité.

Kevin DeGood est le directeur de la politique d’infrastructure au Center for American Progress.

Notes de fin



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