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Comment l’UE et la Chine peuvent rivaliser et travailler ensemble pour un avenir vert – European Council on Foreign Relations

Sommaire

  • La notion large de «partenariat» ne reflète plus la véritable complexité de l’interaction de l’UE avec la Chine pour relever le défi mondial le plus important.
  • Au lieu de cela, alors que l’action climatique devient de plus en plus importante pour les intérêts économiques, l’Europe et la Chine seront en concurrence et coopéreront l’une avec l’autre, au milieu d’une rivalité systémique omniprésente.
  • Pour gérer avec succès cette nouvelle réalité, l’UE et ses États membres devront définir clairement des repères et des lignes rouges pour une action climatique crédible afin de définir le cadre de la coopération.
  • Dans le même temps, ils devront investir dans la compétitivité future, en particulier dans la technologie verte nécessaire pour concurrencer les marchés, les normes et l’influence dans un monde à faible émission de carbone.

introduction

Au cours des deux dernières années, le débat sur la Chine en Europe a considérablement changé. Les décideurs politiques de l’Union européenne ont commencé à décrire la Chine à la fois comme un concurrent économique, un rival systémique et un partenaire de négociation.

La première dimension – la concurrence – a été à l’honneur ces dernières années, alors que la Chine et l’Europe s’engagent dans une lutte de plus en plus féroce pour la part de marché, les ressources, les clients et le leadership technologique. La deuxième partie de la trinité – la rivalité systémique – est la plus provocante et constitue une nouvelle composante du vocabulaire diplomatique de l’UE. Mais même cela peut être relativement facilement défini: le parti-État autoritaire chinois, avec ses racines léninistes et son approche prédatrice du capitalisme, se démarque de l’économie de marché libéral-démocratique de l’UE.

C’est le dernier élément de la définition en trois parties – la dimension du partenariat – dont le sens essentiel est devenu plus difficile à justifier. Cela est dû au comportement de plus en plus affirmé de la Chine au pays et à l’étranger. Presque comme une réaction donnée, les diplomates et les décideurs politiques se tournent vers le «changement climatique» lorsqu’ils sont interrogés sur des exemples de domaines où l’Europe et la Chine restent partenaires. Dans la communauté de la politique étrangère, la diplomatie climatique reste l’une des questions rarement acceptées sur lesquelles un partenariat avec la Chine est non seulement nécessaire, mais également souhaitable et possible.

Mais la réalité est plus complexe. Il est certainement vrai que l’action climatique nécessitera une coordination avec la Chine, le plus grand émetteur de gaz à effet de serre du monde, afin de protéger l’Europe contre des niveaux dangereux de changement climatique. L’UE ne peut protéger les Européens des pires effets du changement climatique – événements météorologiques extrêmes, crises migratoires et chocs de la chaîne d’approvisionnement – à moins que la Chine ne prenne des mesures pour y remédier de manière sérieuse. Il en va de même pour la Chine, qui compte une part énorme de zones peuplées très vulnérables à l’impact du changement climatique. À l’échelle mondiale, la Chine est responsable de 28% des émissions de gaz à effet de serre et de la moitié des centrales au charbon en construction. Ce à quoi Pékin accorde la priorité dans ses plans de relance du covid-19 et le prochain plan quinquennal façonnera les émissions mondiales pour les décennies à venir. Cependant, alors que les actions climatiques de l’Europe commencent à remodeler l’économie européenne, de nouveaux domaines de concurrence avec la Chine commencent à émerger.

Ce document fait valoir que la notion large de «partenariat» ne reflète plus suffisamment la véritable complexité de l’interaction de l’UE avec la Chine pour relever le défi mondial le plus important. L’action climatique se recoupera de plus en plus avec des questions d’intérêt géopolitique et géoéconomique, en particulier sur le commerce et la technologie. Cela signifie qu’il ne sera plus possible d’éloigner la politique climatique de la complexité plus large des relations Europe-Chine. C’est l’occasion d’un réexamen pragmatique de la relation entre les deux parties. Reconnaissant les différences systémiques fondamentales entre elle et la Chine, l’Europe devra de plus en plus équilibrer la dimension concurrentielle croissante avec la nécessité de se coordonner pour parvenir à une protection climatique ambitieuse, y compris l’engagement de la Chine dans les nouvelles règles de la concurrence mondiale du carbone.

L’article commence par une brève description de l’évolution du contexte des relations UE-Chine, avant d’examiner les défis intérieurs auxquels la Chine est confrontée et qui affecteront sa politique climatique. Il identifie la concurrence pour les technologies, les marchés, les ressources et l’influence géopolitique plus large que l’Europe devra gérer pour façonner les choix politiques pertinents pour le climat dans les pays tiers, ainsi que les domaines dans lesquels la coopération reste dans l’intérêt européen. Les travaux se terminent par un ensemble de recommandations concrètes pour la politique de l’UE, proposant des moyens de gérer une concurrence croissante, de créer des alliances pour faire face à une rivalité systémique plus large et de favoriser une coopération plus approfondie lorsque les pays atteignent les objectifs et respectent les lignes rouges.

Changer le récit des relations UE-Chine

Perception européenne de la Chine

L’attitude des décideurs politiques chinois de l’UE et du grand public à l’égard de la Chine a considérablement changé en 2020 à mesure que la crise des coronavirus se développait. Dans l’ensemble, la position de la Chine en Europe a décliné, y compris parmi les citoyens ordinaires. Covid-19 a placé plusieurs questions fondamentales – l’avenir des interactions européennes avec Pékin, la nature de l’économie mondialisée et la vulnérabilité des chaînes d’approvisionnement – au cœur des politiques nationales des États membres. C’était probablement une conséquence directe de l’approche affirmée de Pékin pour façonner des récits sur les origines du virus, remettre en question de manière opportuniste la capacité de la démocratie à freiner la propagation de la maladie et promouvoir son propre pouvoir dans le retour rapide de l’économie. sur la piste. L’imposition de lois sur la sécurité nationale à Pékin à Hong Kong en 2020 et la situation au Xinjiang n’ont fait qu’ajouter à ces préoccupations. D’un point de vue européen, cette violation des droits de l’homme fondamentaux et des obligations internationales ne constitue pas une base convaincante pour instaurer la confiance. Cette décision a encore sapé la croyance des Européens dans la sincérité du soutien de la Chine au multilatéralisme. Par conséquent, l’engagement de la Chine – non seulement au niveau bilatéral, mais surtout dans les forums multilatéraux – a fait l’objet d’un examen beaucoup plus minutieux.

Cette évolution a eu un coût politique pour Pékin – à commencer par une vidéoconférence lors du sommet UE-Chine en juin de cette année, et lors d’une réunion des dirigeants en septembre, qui a inclus la chancelière allemande Angela Merkel dans son rôle dans la présidence tournante du Conseil de l’UE. L’événement a été marqué par une atmosphère nettement plus froide que les réunions précédentes, des exigences européennes plus claires et une préférence européenne moindre pour les préférences chinoises. Cependant, ce ne sont pas seulement les derniers changements dans la perception publique de la Chine qui façonnent cette réponse. Dès 2017, les chefs d’entreprise européens se plaignaient déjà de la «fatigue des promesses» face à la perspective de la Chine d’ouvrir son marché et de créer des conditions de concurrence équitables. Un sentiment de fatigue similaire est désormais apparu parmi les diplomates européens.

Dans le même temps, la nouvelle administration Biden injecte une énergie nouvelle dans ses relations transatlantiques; et la France, l’Allemagne et les Pays-Bas sont à l’avant-garde de l’intérêt croissant pour l’Indo-Pacifique, chacun annonçant sa propre stratégie pour la région. En termes de climat, les objectifs récemment annoncés pour atteindre la neutralité carbone d’ici 2050 de la Corée du Sud et du Japon ouvrent de nouvelles voies de coopération avec des partenaires établis en Asie de l’Est.

L’engagement de la Chine en faveur de la neutralité carbone

Les dirigeants chinois sont bien conscients de ce changement – et le discours sur le climat n’est pas à l’abri de ces tendances plus larges. L’UE semble avoir remporté une victoire significative pour sa diplomatie climatique lorsque Xi Jinping a annoncé à l’Assemblée générale des Nations unies en septembre 2020 que la Chine serait neutre en carbone avant 2060. Cela s’est produit quelques jours à peine après la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen a proposé cela comme une référence pour une action climatique chinoise crédible. La déclaration a donné une impulsion au débat sur le climat à un moment crucial avant les élections américaines. Elle a également fait pression sur d’autres pays asiatiques, comme la Corée du Sud et le Japon, pour qu’ils emboîtent rapidement le pas et relèvent l’ambition de leurs objectifs nationaux en matière de climat – un effet domino que les Européens ont certainement salué.

L’annonce de Xi était opportune: suffisamment proche d’une réunion entre les dirigeants de l’UE et de la Chine pour fournir des conseils à la diplomatie européenne, mais fermement indépendante sur la scène multilatérale, mettant la Chine sous un jour positif vis-à-vis de l’administration Trump.

En 2020, les diplomates européens ont déployé des efforts conjoints pour mettre le climat à l’ordre du jour de divers formats UE-Chine, y compris la création d’un nouveau format sur le dialogue de haut niveau sur le climat. Cependant, malgré l’accueil prudent de l’annonce de Xi, les Européens restent sceptiques quant à la sincérité de la promesse de Pékin. Bien que le message de Xi ait semblé conçu pour gagner les cœurs et les esprits européens sur un sujet d’une importance particulière pour l’intérêt des électeurs dans les principaux États membres de l’UE, les décideurs européens reconnaissent qu’il était probablement motivé par une combinaison de considérations géopolitiques et de l’industrie industrielle nationale. pression politique pour accélérer le développement du secteur chinois de l’économie verte.

Et, déclarant son ambition devant un public international à l’ONU, Xi sur la scène mondiale, et pas seulement vers l’Europe, a signalé que la Chine sera une force avec laquelle il faut compter dans les domaines du développement de technologies vertes et de l’établissement de normes environnementales. Ce charme initialement bon marché d’une offensive pour lutter contre le changement climatique pourrait enrayer le déclin des relations UE-Chine – ce qui n’est pas dans l’intérêt de Pékin, notamment à la lumière de sa rivalité croissante avec Washington. Mais en même temps, la déclaration a bien servi Pékin en attirant l’attention sur le positif, tourné vers l’avenir – et loin de maltraiter les premiers jours de la crise des coronavirus, le manque de transparence dans la gestion de l’urgence sanitaire au sens large. contexte, sa diplomatie vaccinale douteuse et ses efforts pour «masquer la diplomatie» pendant le pic de la pandémie en Europe.

Avec l’annonce de la neutralité carbone de Xi, les vents politiques intérieurs en Chine vont probablement changer. Ce qui se passe est similaire à ce qui s’est passé après son important discours en 2013 au Kazakhstan sur l’Initiative de la ceinture et de la route (BRI). À l’époque, même ce discours n’était pas accompagné d’une stratégie à part entière, et la bureaucratie et l’économie chinoises ont dû lutter pour élaborer un plan de mise en œuvre. Il est probable que la Chine, afin d’atteindre l’objectif de neutralité carbone, ajustera progressivement ses multiples stratégies et politiques au discours de décarbonisation au cours des prochaines années.

La position de l’Europe

À ce jour, l’UE a façonné son approche du changement climatique autour de l’élaboration de normes mondiales et de la promotion de la coopération multilatérale. Il a mis en œuvre certains des outils de politique climatique les plus avancés au monde, en commençant par le système européen d’échange de droits d’émission et en aboutissant à un large éventail de politiques et de programmes législatifs qui soutiennent l’Accord vert européen. Avec l’adoption de l’accord vert européen de cette année, le climat est désormais fermement ancré dans la nouvelle stratégie de croissance de l’UE. L’UE et ses États membres ont utilisé leur leadership en matière de climat et la puissance du marché unique européen pour s’engager avec d’autres pays dans l’élévation des ambitions de leurs politiques climatiques. Cependant, avec la nouvelle dynamique mondiale vers la décarbonisation, il ne s’agit plus seulement de convaincre les autres d’accepter le défi, mais aussi de passer à la phase suivante de mise en œuvre d’une nouvelle trajectoire économique mondiale. Les entreprises et industries européennes seront de plus en plus en concurrence pour les parts de marché et les matières premières, ainsi que pour les normes technologiques, avec d’autres superpuissances se déclarant rapidement, y compris la Chine. Afin de poursuivre le succès de sa diplomatie climatique, l’UE doit gérer activement les dimensions concurrentielles de la politique climatique dans toutes ses institutions de manière coordonnée.

La Commission européenne, dirigée par von der Leyen, a promis d’être «géopolitique» et d’adopter une approche des affaires mondiales plus affirmée et plus confortable pour défendre les intérêts européens, comme le veut l’objectif d’autonomie stratégique européenne. La Commission européenne et le Parlement européen ont déclaré qu’ils resteraient fermes sur la nécessité de règles du jeu équitables avant de consolider l’accord d’investissement global avec la Chine – négociations en cours. Plus récemment, l’UE a insisté plus fortement sur ses demandes de durabilité et d’accès au marché, ce qui est un indicateur clair de ce changement. L’Europe a tiré une leçon de sa naïveté antérieure en matière de convergence économique, motivée par l’espoir que la Chine se transforme en une économie de marché «normale» après son adhésion à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) en 2001. L’UE doit veiller à ne pas répéter une telle erreur en matière de politique climatique. Le bloc peut le faire en établissant des repères plus clairs pour ce qui constitue une action chinoise crédible dans la région.

Dans le même temps, le programme ambitieux du traité vert européen oblige l’UE à intégrer stratégiquement sa réflexion sur le changement climatique dans sa politique industrielle, ses relations commerciales internationales et sa politique étrangère plus large. Le changement climatique est au cœur de l’élaboration des politiques de l’UE. Les décisions de l’UE en matière de croissance verte révéleront la volonté géopolitique de la Commission européenne d’agir. Les choix politiques de l’UE auront un impact sur la manière et la capacité des entreprises européennes à assurer leur compétitivité face au défi de la rivalité croissante entre les États-Unis et la Chine, avec toutes les implications négatives pour les entreprises européennes. Il devra également lutter contre les concurrents de pays qui ont des objectifs climatiques moins ambitieux que les objectifs de réduction des émissions de l’UE d’au moins 55% au cours des dix prochaines années. Les choix politiques peuvent désavantager l’industrie européenne ou encourager les entreprises européennes à se battre pour un rôle de premier plan dans les nouvelles technologies propres.

Changer la dynamique des relations signifie que l’UE s’oriente vers une approche à la fois plus robuste et plus prudente, axée sur des objectifs «défensifs» consistant à conserver un leadership technologique et industriel dans des secteurs critiques. Mais l’UE cherche également à façonner de manière proactive le monde qui l’entoure en fonction de ses intérêts; et un commerce libre, équitable et vert est essentiel pour établir un cadre pour la réponse de l’UE à la Chine qui soit plus fort et ancré dans la nouvelle réalité géopolitique. Il est donc important de comprendre ce qui motive la politique climatique de la Chine et de mettre en évidence les points d’éclair potentiels entre l’UE et la Chine, chacun visant à intensifier la décarbonation.

Moteurs de la politique climatique chinoise

L’intérêt des dirigeants chinois dans la lutte contre le changement climatique est multiple. La pression étrangère et le partenariat international jouent un rôle à cet égard, mais les facteurs nationaux ont également beaucoup contribué à accroître le profil climatique dans l’agenda politique de Pékin.

Gestion internationale du climat

L’approche de Beijing en matière de gestion du climat a évolué depuis le jour où elle a agi en tant que principale force de rupture dans la gestion du climat mondial. Son document de planification le plus important, le plan quinquennal, contient une section spéciale sur le changement climatique depuis 2011. Avant les pourparlers de Paris sur le changement climatique en 2015, Pékin a travaillé de manière proactive avec les principaux diffuseurs, notamment les États-Unis et l’UE, pour harmoniser les positions de négociation. et promettre de nouveaux engagements de réduction des émissions. L’accord bilatéral sur le climat entre les États-Unis et la Chine de 2014 a contribué à catalyser les ambitions de l’Accord de Paris.

La Chine a participé activement aux négociations dans le cadre de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC), la plate-forme par laquelle le pays a négocié l’Accord de Paris. L’organe des Nations Unies adopte un principe qui reconnaît les capacités différentes des pays en développement par rapport à celles développées dans la lutte contre le changement climatique – responsabilités communes mais différenciées (RBC). La Chine a longtemps été très claire qu’elle se considérait toujours comme un pays en développement en train de rattraper le monde industrialisé occidental. Il y a moins de dix ans, la Chine croyait toujours que les pays développés devraient supporter le poids du fardeau économique de la lutte contre le changement climatique. Cependant, avec l’annonce de la neutralité carbone pour 2020, la Chine s’est fixé un objectif climatique à long terme au même niveau que les pays développés. Cela indique que Pékin met moins l’accent sur le principe CBDR et qu’elle considère désormais le changement climatique comme une opportunité pour le développement économique de la Chine.

Depuis le début de l’administration Trump et le retrait des États-Unis de l’Accord de Paris, la Chine est restée attachée à l’accord international sur le climat et poursuit ses politiques climatiques nationales, y compris des efforts continus pour lancer un système national d’échange de droits d’émission, des réglementations de financement durables et des incitations à l’expansion de l’industrie. véhicules électriques. À la fin de 2019, la Chine a affirmé qu’elle avait largement atteint les objectifs climatiques d’ici 2020 qu’elle s’était fixés dans son dernier plan quinquennal. Sur la base des tendances économiques et des émissions actuelles, les émissions de gaz à effet de serre de la Chine devraient culminer au cours des cinq prochaines années, avant leurs objectifs de 2030.

Pékin étend également son implication dans la gouvernance internationale du climat, en particulier dans le domaine de la finance durable – il copréside désormais des groupes de travail pour définir des normes financières durables mondiales au sein de la plate-forme internationale sur la finance durable dirigée par l’UE. Ses institutions financières publiques ont participé à des plates-formes internationales telles que le Financial System Greening Network pour guider les changements réglementaires qui traitent du risque systémique lié au climat pour le système financier chinois. Cela contraste fortement avec les États-Unis, dont les régulateurs financiers et la banque centrale n’ont pas été présents dans les forums internationaux traitant du risque financier du changement climatique.

Sécurité énergétique

L’énergie renouvelable permet à la Chine de réduire sa dépendance à l’égard des importations de combustibles fossiles. La sécurité énergétique est le moteur implicite mais le plus crédible de la transition énergétique du pays. La Chine est le premier importateur mondial de pétrole et de gaz. Plus de 70% du pétrole est importé, dont la grande majorité passe par le détroit de Malacca, un point de congestion géopolitique qui pourrait être crucial dans l’escalade militaire des tensions américano-chinoises. La Chine importe 43% de son gaz, dont environ un tiers provient de pipelines en provenance de Russie et d’Asie centrale, et deux tiers par le biais du commerce maritime avec des pays du Pacifique, dont l’Australie, la Malaisie et l’Indonésie.

La Chine pourrait renforcer sa sécurité énergétique en doublant le charbon, une ressource énergétique dont elle est richement dotée – la Chine détient 13% des réserves mondiales de charbon. Cinquante-huit pour cent de toute l’énergie consommée dans le pays provient du charbon. Et la Chine continue d’investir massivement dans le charbon à un moment où la production mondiale de nouvelles centrales électriques au charbon ralentit considérablement. La moitié des usines de charbon du monde en construction sont situées en Chine. Mais l’économie de cette source d’énergie fossile n’est pas en faveur de la Chine – il est plus coûteux de consommer les trois quarts de l’énergie au charbon existante que d’ajouter une nouvelle capacité d’énergie renouvelable.

Centrales à charbon annoncées, autorisées et autorisées à l'échelle mondiale en mégawatts. Le graphique montre que le gazoduc mondial de charbon se réduit rapidement, passant de près de 1,2 million en 2015 à moins de 400000 en 2019.

La Chine est également une superpuissance des énergies renouvelables. Elle produit environ les trois quarts des panneaux solaires mondiaux et les fabricants chinois occupent plus d’un tiers du marché mondial des éoliennes. Le pays a été le plus grand investisseur dans les technologies d’énergies renouvelables entre 2010 et 2019 et devrait représenter 42% de la nouvelle capacité renouvelable totale dans le monde en 2020 – et la plupart de ces nouvelles capacités dans les années à venir.

De plus, l’opinion publique en Chine est très sensible à la pollution de l’air et le coût de l’énergie solaire tombe en dessous du coût de l’énergie produite par le charbon. L’énergie renouvelable est donc une option politiquement viable et économiquement raisonnable pour les décideurs politiques chinois qui souhaitent construire un système énergétique non polluant et fiable. Les principaux modèles climatiques chinois appellent désormais au remplacement rapide des énergies fossiles par de l’électricité provenant d’autres sources. De manière significative, la transition rapide nécessite une augmentation de 16 fois de l’énergie solaire, neuf fois plus d’énergie éolienne et six fois plus d’énergie nucléaire. Et réduire la dépendance de la Chine vis-à-vis des importations est un nouvel élément important de l’approche politique de Xi. La sécurité énergétique est la clé de cette stratégie. Et une plus grande indépendance augmente la marge de manœuvre géopolitique de la Chine.

Stratégie industrielle

La stratégie industrielle de la Chine repose sur la nécessité de protéger ses producteurs de la concurrence bon marché d’autres économies émergentes et de réduire le fossé technologique avec les pays développés. L’un des objectifs de la stratégie de Pékin est d’établir une position de leader dans des secteurs clés. La Chine a commencé cela en incorporant la technologie de l’énergie verte dans Made in China 2025, une stratégie décennale adoptée par le gouvernement en 2015. Made in China vise à positionner le pays en tant que leader des industries stratégiques et à réduire la dépendance de la Chine à l’égard des technologies étrangères dans ces secteurs, y compris les énergies renouvelables. sources d’énergie et véhicules électriques.

Le gouvernement a depuis cessé d’invoquer explicitement Made in China parce que le plan avait suscité une réaction internationale, mais a continué à poursuivre ses politiques pour renforcer l’indépendance stratégique dans les industries critiques. Le dernier développement à émerger de cette approche en 2020 est la «double circulation», la nouvelle stratégie de croissance de Xi. Cela cherche à répondre aux changements géopolitiques qui ont suivi la pandémie et l’escalade de la rivalité américano-chinoise – ce que Xi appelle un monde qui connaît «de grands changements inédits depuis un siècle». La double circulation veut réduire la dépendance de la Chine vis-à-vis des fournisseurs extérieurs et stimuler la consommation intérieure pour stimuler la croissance de l’intérieur.

Malgré l’accent supplémentaire mis sur l’ouverture du marché chinois des capitaux et de la consommation, l’une des principales priorités du grand plan des dirigeants chinois est d’accroître la résilience du pays dans les chaînes d’approvisionnement technologiques critiques, afin de réduire le risque d’être coupé des fournisseurs externes. Par conséquent, Pékin s’est engagé à renforcer ses positions de leader dans des secteurs clés. M. Xi a appelé à la création d ‘ »atouts » dans les technologies du train à grande vitesse, des télécommunications et des « nouvelles énergies », afin « d’augmenter la dépendance de la chaîne de valeur internationale à l’égard de la Chine ».

Au cours de la dernière décennie, la Chine a appliqué des incitations tant du côté de l’offre (comme les remboursements d’impôts, des prêts à faible taux d’intérêt et des terrains bon marché) que du côté de la demande (comme les subventions à la consommation et les marchés publics) pour stimuler le développement des énergies renouvelables nationales et secteur des véhicules électriques. Établissant la position de leader mondial des panneaux solaires, le pays produit désormais 77% des batteries au lithium et représente 47% des stocks mondiaux de véhicules électriques.

Ces investissements gouvernementaux au début de 2010 ont entraîné de graves tensions commerciales. En 2013, l’UE a temporairement imposé des droits d’importation sur les panneaux solaires chinois après que les fabricants allemands ont ouvert une enquête contre les subventions. Cela rappelle que l’UE et la Chine pourraient être entraînées dans un grave conflit commercial.

Sécurité climatique

La Chine est très vulnérable aux effets du changement climatique, qui constitue une menace importante pour la stabilité économique et sociale de la Chine. Des changements prolongés dans les régimes météorologiques et une fréquence accrue des événements météorologiques causés par le changement climatique peuvent entraîner des perturbations dans la production alimentaire et l’approvisionnement en eau. Selon l’Administration météorologique chinoise, le nombre de jours de chaleur a augmenté de 5,4 jours depuis 1961. Le changement climatique perturbe de plus en plus le développement économique de la Chine. Les inondations dans le centre de la Chine à l’été 2020 ont déplacé 3,7 millions de personnes et augmenté les prix des denrées alimentaires. Pour chaque augmentation de 0,5 ° C de la température mondiale, les dégâts des inondations en Chine devraient augmenter de plus de 60 milliards de dollars.

Bien que la Chine ait une autosuffisance relativement élevée pour les principales céréales – avec 95 pour cent de blé, de riz et de maïs provenant de ses propres stocks – elle importe une quantité importante de soja et la production céréalière est sujette à des perturbations en raison d’événements météorologiques extrêmes. Les cours moyen et inférieur du fleuve Yangtsé – régions durement touchées par les inondations de 2020 – abritent plus de la moitié des rizières du pays. La probabilité que la production de riz dans la région soit affectée par les dommages causés par la chaleur devrait tripler d’ici la fin du siècle selon les pires projections de réchauffement planétaire.

Les ressources en eau annuelles de la Chine par habitant représentent environ un quart de la moyenne mondiale. La pénurie d’eau due à la sécheresse et au retrait des glaciers réduira la disponibilité de l’eau dans les régions du nord et de l’ouest. Entre 1986 et 2005, environ 249 millions de personnes en Chine ont été exposées à la sécheresse chaque année. Ce nombre devrait passer à 449 millions de personnes dans le pire des cas d’ici 2040. La distribution de l’eau entre les groupes sociaux et les secteurs est susceptible de provoquer des conflits sur les droits de l’eau qui menacent la stabilité en Chine et la stabilité transfrontalière avec 18 pays dans lesquels les systèmes fluviaux se jettent en Chine.

Pression domestique

Les données d’enquête ont montré que la grande majorité du public chinois est profondément préoccupée par le changement climatique. Néanmoins, le changement climatique n’est pas un sujet souvent abordé dans le discours public chinois. Les événements météorologiques extrêmes, tels que les inondations de cette année, peuvent déplacer des millions de personnes, mais les médias locaux les présentent rarement à travers le prisme du changement climatique. Seul un citoyen chinois sur cinq considère le changement climatique comme quelque chose qui les affecte personnellement.

À cet égard, la qualité de l’air concentre l’esprit du public, des médias et du gouvernement. Une série d’épisodes de grave pollution atmosphérique dans le nord de la Chine au début de 2010 a été un catalyseur des efforts chinois de lutte contre la pollution et, par conséquent, de sa politique climatique. L’indignation du public face à un épisode majeur de pollution en 2013 – le pire en 52 ans – a conduit le gouvernement central à introduire un plan quinquennal de lutte contre la pollution atmosphérique. Certaines des mesures de contrôle de la pollution qu’elle a mises en œuvre – telles que la limitation de l’utilisation du charbon, l’introduction de l’électrification du chauffage, la recherche de rails en vrac et l’accélération des améliorations de l’efficacité énergétique – ont également contribué à réduire les émissions de gaz à effet de serre de 3 milliards de tonnes sur une période de cinq ans.

Les troubles intérieurs causés par la pollution et d’autres facteurs environnementaux qui réduisent la qualité de vie des citoyens chinois peuvent conduire à la perturbation de la stabilité sociale. Par conséquent, les dirigeants du Parti communiste chinois sont impatients de résoudre ces problèmes avant qu’ils ne deviennent incontrôlables. Il existe toujours une incitation nationale pour le développement vert à soutenir la croissance économique – quoique à un rythme plus lent et plus durable – étant donné les promesses associées d’amélioration continue des conditions de vie. Mais il existe également une forte incitation à garantir que la croissance de la richesse des citoyens chinois ne soit pas immédiatement engloutie par la dégradation de l’environnement et le changement climatique dans les zones particulièrement sensibles du pays.

Regard vers l’avenir: récupération après Covid

La Chine a mis en place un plan de relance budgétaire de 3,6 billions de RMB (470 milliards d’euros) pour lutter contre les dommages économiques causés par la pandémie de covid-19. Les fonds de récupération proviendront principalement d’une combinaison de bons du Trésor spéciaux et d’obligations spéciales des administrations locales. Pékin a parié que la demande axée sur les infrastructures en raison de cette relance, ainsi que son régime strict de tests et de quarantaine, atténueront le coup porté à son économie par la pandémie. La Chine deviendra la seule grande économie à connaître une croissance cette année, et le Fonds monétaire international prévoit que son PIB augmentera de 1,9% en 2020. Cependant, contrairement au plan de relance de l’UE, la relance de la Chine ne dispose pas d’un mécanisme pour donner la priorité à l’investissement vert .

Consommation d'incitations vertes en milliards de dollars, 2020 aux États-Unis, dans l'UE, en Chine et en Inde. L'UE arrive en tête avec 249 milliards. Les États-Unis n'ont dépensé que 26 milliards, la Chine 1,4 et l'Inde 0,8.
Part verte du total des stimulants en pourcentage aux États-Unis, dans l'UE, en Chine et en Inde. Il représentait plus de 20% des incitations dans l'UE, 2,4% en Inde, 1,1% aux États-Unis et seulement 0,3% en Chine.
Consommation d'incitatifs verts et part verte de l'incitation totale aux États-Unis, dans l'UE, en Chine et en Inde

La «reprise verte» de la Chine, préconisée par Xi, se concentre sur les «nouvelles infrastructures»: investissement dans des technologies telles que les réseaux intelligents, les infrastructures 5G, les bornes de recharge pour véhicules électriques et les centres de données. Malgré la rhétorique, les analyses ont montré que les autorités provinciales chinoises ont jusqu’à présent privilégié les fonds incitatifs pour les projets de combustibles fossiles par rapport aux projets à faible émission de carbone. Les données montrent également que la Chine a autorisé plus de centrales au charbon en 2020 que ce qui était autorisé en 2018 et 2019 combinés. Cette évolution est en contradiction avec les promesses d’une reprise verte, mais s’inscrit largement dans les objectifs clés des gouvernements locaux, qui sont de lancer leurs économies après une pandémie et de minimiser le risque d’instabilité sociale.

Ce qui est une priorité pour la Chine dans les plans de relance existants et futurs pourrait atteindre ou briser ses objectifs climatiques, y compris la promesse de la neutralité carbone de Xi en septembre. Les projets d’infrastructure tels que les centrales électriques au charbon sont susceptibles de favoriser les intérêts établis, de réduire la flexibilité du réseau et de bloquer les émissions de carbone dans les décennies à venir, ce qui rendra la transition verte plus difficile. Ce que Pékin décide de financer lors du prochain cycle de mesures de relance après le coronavirus, qui devrait être intégré dans le 14e plan quinquennal qui sera publié en mars 2021, sera un test décisif pour l’engagement de la Chine en faveur d’une reprise respectueuse du climat. Mais cela enverra également un signal clair à l’Europe sur les domaines dans lesquels Pékin accordera la priorité en essayant de tirer parti de la transformation verte en termes de leadership technologique, de pouvoir de marché et d’établissement de normes. L’Europe doit surveiller cela de près, car il sera d’une grande importance de gérer la concurrence et la dynamique de coopération avec la Chine sur le changement climatique à l’avenir.

Centrales à charbon en fonctionnement ou en construction. La Chine est toujours une valeur aberrante mondiale.

Faire face à la complexité croissante des relations climatiques entre l’UE et la Chine

Le débat sur le climat ne se déroule pas séparément du changement plus large des tendances géopolitiques et de la concurrence accrue entre l’UE et la Chine.

Alors que l’UE et la Chine décarbonent leurs économies, elles seront non seulement confrontées à un ensemble similaire de défis que la coopération pourrait aider à surmonter – mais elles seront également en concurrence pour des positions de leadership dans les secteurs à faible émission de carbone, les matières premières pour les technologies vertes et les normes. qui les gouvernent. Ignoring this competitive dimension will not only harm Europe’s future prosperity; it could also lead to undesirable dependencies that increase Europe’s exposure to the weaponisation of trade and resource access by third countries, particularly China.

Managing the competition

European decision-makers must not underestimate the highly competitive aspects of how China is changing its energy production and consumption. The competitive dimension in climate diplomacy will become more dominant, and the EU will need to actively manage this in a coordinated fashion across its institutions. Failing to do so would risk repeating the trade-related climate policy disputes of the 2010s, such as the EU-China trade spat over solar panels and the international backlash over the proposed inclusion of the aviation sector in the EU Emissions Trading System.

Technological competition

China will have to make enormous domestic investments to achieve carbon neutrality by 2060, with total capital need estimated at around $15 trillion. China will spend a significant share of this on basic research and innovation. As political scientist Scott Moore has argued, this could mean that “Chinese firms are more likely than American ones to own the intellectual property that powers the planet at the end of this century.” The same will be true for European firms if the EU does not massively increase its spending on green technology and breakthrough innovations or protect its intellectual property. As part of Europe’s green recovery, the EU has pledged to spend €1 billion within the scope of the Innovation Fund to reinforce European technology leadership globally. European companies are still world leaders in wind turbines. And Germany, for example, is striving for global leadership on hydrogen technologies. But China is now catching up and even overtaking European companies.

By 2019, six of the world’s top ten wind turbine producers were Chinese companies. European automotive manufacturers have been asleep at the wheel with regard to battery technology, not only in car-making but also in the buses market, where Chinese companies such as BYD have rapidly achieved global market dominance. The decline of the European solar industry after its failure to remain competitive due to a surge in Chinese investment in this sector a decade ago remains a salutary warning about how competition with China could end badly for EU producers – and consumers.

China has been pursuing a dual-track strategy for years – while investing heavily in fossil energy, it has also become a leader in green technology, not only in solar and wind but also in hydropower and battery storage. However, China still lacks expertise in foundational technologies, such as semiconductors, which underpin the efficient functioning of green and smart infrastructure. China is yet to lead on breakthrough innovation that can alter entire markets and create paradigm shifts. This has been a strength of the US – and, to a certain extent, European – technology industry so far. Under the conditions of globalisation that it has largely benefitted from in the past, China has obtained technology transfers from Western countries. This has been a cost-effective way for it to catch up and to advance its technology in various sectors. But the geopolitical climate is no longer geared towards maximum openness and collaboration. Instead, it is increasingly dominated by technological decoupling and export restrictions – and, in the West, research collaboration with non-democracies is coming under increasing scrutiny.

Green technology will not develop on a separate track. Many of the technologies that are of relevance to the future of the renewable energy industry around the world will be inherently critical for future prosperity. They will also often be dual-use in nature – from new materials to semiconductors – thereby drawing issues of national security directly into the debate. Europe will need to cooperate closely with like-minded partners in the Indo-Pacific region, especially Japan, and the US. Together, they will need to build sustainable, green tech alternatives to enhance their joint resilience against growing dependence on the Chinese market and Chinese suppliers. In this context, standards-setting in international bodies will become a crucial factor in ensuring the future competitiveness of Europe’s green tech industries.

Europe has already started to address this challenge to technological competitiveness by adopting defensive trade measures and attempting to level the playing field, at least in the European home market. The European Commission’s recently published white paper on foreign subsidies is a step in this direction. The EU’s Innovation Fund will help in providing some of the resources Europe needs to support research and development. Europe should strive to be a global standards-setter on green technology, to strengthen its position in the competition with China.

This will require Europe to reassess its criteria for public support for technological breakthroughs in green technologies or those that lead to breaking the ‘energy curve’ of ever-higher energy consumption for data processing. One example of the latter can be found in subsidies for the deployment of 5G technology, which are foundational to a successful green transition but which Europe has not necessarily addressed through the climate paradigm.

Competition over access to critical raw materials

China processes the majority of critical raw materials required for green technology around the world, including those for products such as magnets, batteries, high-performance ceramics, and LEDs. Beijing has implemented policies on securing access to production sites outside China, providing attractive conditions for international companies to shift production to China, and undercutting prices to eliminate competition in the rare earth elements industry (which began in the early 1990s). In this way, the Chinese state has enabled the enterprises it owns to dominate a field it heavily controls through the use of quotas and export restrictions.

In 2010 China attempted to weaponise its market position in a territorial dispute with Japan in the East China Sea, which involved the detention of a Chinese fisherman. It did so by denying Japan access to rare earths. This tactic was unsuccessful and, in fact, incentivised other players – including the US and Japan – to rethink their structural dependence on Chinese supply chains. Access to rare earths may not provide a useful tool for the Chinese leadership in its emerging geopolitical and economic disputes, as rare earths are not, in fact, rare and there are various ways for all major international market economies to counter Chinese actions. China remains highly vulnerable in certain areas, especially access to foundational technology and the international financial system. This is likely why China will continue to assertively push for its preferences, as a recent dispute with Australia demonstrates, but not cut off the global supply of rare earths.

What is certain, however, is that the potential problem of overdependence on Chinese production in this sector has become widely debated in the media and among policymakers, especially in the US and Japan, but also in Europe. This is partly because the debate about reshoring and near-shoring critical supply chains has become prominent in Europe since the coronavirus crisis began, underscoring growing concerns about dependence on China for pharmaceuticals and personal protective equipment. The European Commission recently published an updated list of critical raw materials and presented an Action Plan on Critical Raw Materials, aiming to diversify and increase the efficiency of its supply chains in this area.

The EU and its member states urgently need to adopt strategic resilience policies to ensure the uninterrupted supply of critical raw materials, given the growing importance of green technologies to their future prosperity and to achieving a green economic transformation. Europe is set to remain an importer of these goods due to limited domestic availability. A significant boost in research and investment in recycling and substitution will, therefore, become just as necessary as pushing for the rules-based management of international markets. Such efforts will make Europe’s position on global access to these goods clear in all bilateral and multilateral settings, as will simultaneously investing in the diversification of supply chains.

Levelling the playing field on low-carbon trade

The EU’s recovery programme is centred on the European Green Deal, which the European Commission describes as “Europe’s new growth strategy”. China views its green recovery through the lens of its own drive for an industrial transition. Both China and the EU will invest heavily in fast-growing green industrial sectors through recovery programmes in the aftermath of the coronavirus pandemic.

The EU’s proposal on a Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM), a plan to levy tariffs on products from jurisdictions that have weak carbon pricing policies, sits at the intersection between climate and trade. Although the details of the proposal are not expected to be fleshed out until 2021, Chinese officials have consistently expressed opposition to such a tax by the EU.

The European Commission sees the CBAM as a measure of last resort, to be deployed if other countries and regions do not live up to the ambition of global climate targets. To reduce the risks of the CBAM triggering disputes with its trading partners, the EU should present the measure not as a punitive move but as a catalyst for the transition of carbon-intensive sectors. The EU also needs to consult with its trade partners, including China, on the proposed tax to avoid a rerun of the aviation carbon tax drama in 2012 – in which EU had to suspend the introduction of new emissions trading rules for international flights prior to its imminent roll-out, due to fierce opposition from the US, China, and India, among others.

Competing for markets and influence in third countries

Changes to China’s foreign policy will also come into play. Greening the investments made through the BRI will be crucial to delivering not only on Chinese domestic emissions reduction targets but on global targets – which remains, of course, firmly in Europe’s own interest. With the support of Chinese development banks and state subsidies, Chinese companies are still making massive investments in coal-fired power plants in central Asia, eastern Europe, Africa, and Latin America. Seventy per cent of all coal-fired power plants outside China are financed by Chinese banks, and China’s coal power investment in BRI countries is primarily funded by China’s public banks and export credit agencies.

There are two possibilities in this. Firstly, China may continue to finance foreign fossil energy and infrastructure projects, which absorb domestic industrial overcapacity– an enormous infrastructure industry that employs millions of workers – especially after the announcement of moving towards decarbonisation. This could save jobs in Chinese state-owned enterprises and boost short-term profits. More likely, however, is an incremental shift in policy beyond China’s borders. As the global trend towards high energy efficiency and a reduction in carbon emissions continues to affect prices and industries, large-scale investments in the fossil-fuel sector in BRI countries will prove less and less viable, perhaps leading to a surge in failed projects in the long run. Economic efficiency and profitability are less important in China’s domestic energy market than in Western markets – as the former is heavily dominated by state-owned enterprises that do not necessarily follow a market logic – but could be an issue in what becomes a “BRI 2.0” version of Chinese overseas investment: a wave of post-pandemic debt restructuring and forgiveness requests, particularly those from African countries, has already posed a challenge to the Chinese leadership. This will likely lead China to rethink its long-term strategy to a degree and, potentially, to reduce its overseas investments.

But, even if China shifts gear on overseas investments and eventually brings them in line with sustainability goals and emissions targets, this will not automatically ease the path to greater cooperation between China and Europe. The issues that are already dominant in the broader conversation in EU-China relations – the long list of existing economic grievances, from unfair subsidies and market-distorting trade practices to intellectual property theft – are the symptoms of the EU’s need to deal with China’s state-capitalist economic model under regulatory conditions that were not designed to address this challenge. These problems will not disappear overnight just because Beijing makes for greener territory. The EU is, therefore, retooling its approach to competition policy and has already introduced a more comprehensive investment screening mechanism. Its defences are looking stronger than they were a few years ago, but its offence options are still weak. To proactively tackle future competition with China, Europe needs to do its homework and start building itself up while reaching out to make positive offers to third countries around the world.

Through the BRI, China has successfully built up an image of sheer unbeatable global reach and influence. But, as indicated above, cracks in the project are showing, including in the challenge of debt relief for third countries after covid-19. China also needs to rethink its global outreach strategy – this presents a moment of opportunity for Europe. One of the avenues through which Europe could boost its future competitiveness in the face of either the BRI or a ‘greened’ BRI 2.0 is to set standards and ensure it becomes a partner of choice for emerging and developing economies. The EU could strengthen its ties with developing countries of the global south by creating an ambitious global connectivity strategy. Currently, the EU is only attempting to strengthen linkages between high-quality infrastructure investments and strong digital connectivity partnerships as part of the current EU-Asia Connectivity Strategy, which has had mixed success and received only limited political buy-in from EU institutions.

This would increase constructive competition between Europe and China for access and influence in these regions. At best, it would provide countries in regions across the globe with credible alternatives, which would be environmentally sustainable infrastructure investments. In an ideal world, Europe and China would be able to cooperate and agree on common standards to improve overall development while creating a level playing field internationally for Chinese and European companies. But the current trajectory does not point in this direction. Additionally, environmental considerations are only one element of sustainable infrastructure investments. Social and ethical factors such as human rights and labour standards will be equally important, as will economic considerations such as sustainable and transparent financing in particular.

However, as recent years have demonstrated, the best-case scenario of mutually beneficial cooperation is difficult to achieve. Through massive subsidies, preferential conditions in their home market, and political deals, Chinese companies have squeezed European players out of markets in countries participating in the BRI. A greener BRI would not necessarily change this underlying dynamic, and could even make it even more pronounced as competition with Chinese companies grows in the sectors of renewable energy, hydrogen technology, battery storage technology, and carbon capture, sequestration, utilisation, and storage. Europe urgently needs to ready itself to respond in kind, creating the rules and structures that allow it to set standards in line with its own interests and values, and obliging China to cooperate rather than engage in damaging competition.

Continuing to cooperate

The drivers for systemic rivalry and emerging areas of economic competition are genuine for Europe, but it remains in the EU’s interests to cooperate and coordinate with China on specific aspects of its strategies. Europe needs to do this to tackle climate change, to protect European climate security, and to maintain the EU’s competitiveness in a low-carbon world. For the European Green Deal to be successful, the EU will need to work with its partners to build resilient supply chains for low-carbon technologies and develop standards for a sustainable economy.

Cooperation in strengthening and updating multilateral environmental governance frameworks

It is in the EU’s interest to work with its partners to strengthen the rules-based order and thereby ease tensions between the US and China. The EU will increasingly work across multilateral platforms to engage with China on climate issues. The mainstreaming of climate change in public policy discussions means that the existing framework of the UNFCCC is no longer the only multilateral forum in which states make decisions about global climate governance. Instead, they take such decisions at the annual meetings of the G7, the G20, the World Bank, and the IMF; at regular meetings of global central bankers such as the Financial Stability Board; within multilateral banks such as the Asia Development Bank, the Asia Infrastructure Investment Bank, and the Japan Bank for International Cooperation; within multilateral sectoral platforms such as the International Maritime Organisation; and in bilateral and regional conversations across the globe. These venues provide an opportunity for the EU to showcase the strength of its climate diplomacy: it can work with like-minded partners to engage with China on not only joint climate action but also the more contentious elements of global climate governance.

Cooperation on clean economy standards

Globally, countries will need to develop internationally aligned standards on green finance, digital technology, and clean energy if they are to scale up the clean economy quickly enough for the recovery and for achieving their global climate goals. For example, a global common classification on sustainable finance would help countries prioritise green energy over fossil fuel investments in their recoveries.

The EU could adapt its Taxonomy for Sustainable Activities, a catalogue to help investors to differentiate environmentally friendly activities from polluting investments, for use in other jurisdictions, including China. China spearheaded the G20 Sustainable Finance Study Group in 2016 and made significant progress in domestic financial regulation, including by recently issuing an update on its green bond standards and by including green factors in banks’ macro-prudential assessments. A closer alignment of standards on sustainable finance between the EU and China would accelerate financial flows into low-carbon sectors as the world recovered from the covid-19 pandemic. The International Platform on Sustainable Finance (IPSF), a knowledge exchange platform launched by the EU and 14 countries – China among them – would be a good venue to enhance this EU-China cooperation at the ministerial level on aligning financial regulations and standards for a greener economy. Discussions at the Working Group on Taxonomies within the IPSF, co-chaired by the EU and China, would provide a good basis for a common classification tool for a global sustainable finance market. Other players in the financial system – including central bankers, asset managers, and private banks from EU and China – could also contribute to the development of global green economy standards in platforms such as the Network for Greening the Financial System and the Taskforce on Climate-related Financial Disclosures.

With the “twin green and digital transitions” as one of the guiding principles of the European Commission’s covid-19 recovery plan, the digital issue will also play a significant role in EU-China cooperation on climate change. Standards-setting on the software that underpins green infrastructure, such as smart grids, and collaboration on research and innovation are both areas that are critical to creating an ecosystem of digitally enabled green technologies governed by a global, open, and secure system. The regional fragmentation of standards could hinder investment in research and slow the introduction of such technologies.

Cooperation on supporting developing countries

Europe and China are both strong global exporters and investors in third countries. Collaboration between China and the EU to align financial and technical support – particularly countries that already fall within the scope of the EU-Asia Connectivity Strategy and the BRI – would maximise the impact of development finance. A more coordinated EU-China approach in third countries would also facilitate conversations on energy transition and on raising national climate ambitions. Transparency and commonly agreed standards for socio-economic sustainability will need to be the basis of this cooperation in third countries.

As countries deal with the pandemic, some of the world’s poorest nations are facing growing debt distress and fiscal pressure. The covid-19 crisis is expected to slow economic growth in Africa and drive 27 million people there into extreme poverty. Unless their creditors take a coordinated approach to restructuring their official and private debt, these countries will find it increasingly difficult to raise capital for their recoveries. China’s bilateral debt accounts for 63 per cent of total debt owed by the world’s poorest countries to G20 members. The Common Framework on Debt Treatment agreed at the G20 this year provides a good basis for joint action between the EU, China, and other G20 members. The EU and European G20 members should continue to work with China to expand support and tackle the potential $130 billion to $400 billion financing shortfall over the next three years in sub-Saharan African countries.

Development banks and export credit agencies in Europe and China play a significant role in funding energy and other development projects in developing countries. Between 2000 and 2018, three Chinese institutions – the China Development Bank, the Export-Import Bank of China, and the Agricultural Development Bank of China – provided around three-quarters of the financing for Chinese coal investment overseas. More than half of the energy investment from the China-led Asia Infrastructure Investment Bank, which 18 EU member states have a stake in, is related to fossil fuels. Although Europe’s key development banks, the European Investment Bank and the European Bank for Reconstruction and Development, have a clear road map to phase out support for the coal industry, some national export credit agencies of EU member states continue to finance fossil fuel investments. Given the overlap in shareholding and target countries, there are opportunities for these financial institutions from the EU and China to share best practices, align environmental standards, and coordinate on country strategies, with the aim of shrinking the space for international fossil-fuel finance.

Recommendations for EU action

Engagement with China on climate is inevitable – simply because China has such a significant impact on European climate safety. However, the reality of the complex EU-China relationship is that the hurdles to cooperation are becoming higher. Nevertheless, cooperation between the EU and China can be in Europe’s interest – if the EU sets clear red lines and benchmarks. The Chinese leadership has clearly stated that it is committed to multilateralism and climate cooperation. Now, it needs to act accordingly – and the EU needs to hold it accountable. The EU should move to strengthen the international governance systems around climate, including by making a serious effort to coordinate on the emerging standards for a decarbonised global economy. However, the success of this approach depends on ensuring Beijing has a much clearer understanding of European interests and red lines.

As such, Europe should set clear benchmarks for what constitutes credible climate action and adherence to the principles of the current global climate governance regime. Where states meet these benchmarks, cooperation can be mutually beneficial, and the joint development of standards can leverage the enormous global market power of the EU and China. Defining clear benchmarks and red lines will also help identify where China does – or does not – meet governance and environmental integrity parameters. This can help ensure that the EU does not legitimise climate inaction under the veil of cooperation.

As the EU and China rapidly transform their economies to align with their ambitious climate goals, competition around technologies, market shares, and standards will increase. Managed properly, competition can encourage a race to the top and drive innovation in green technology. Managed poorly, the risk of trade-related disputes over low-carbon products and standards will rise and could jeopardise not only the broader geopolitical relationship between Europe and China but also the European Green Deal.

To proactively manage the trinity of competition, rivalry, and cooperation in the EU-China climate relationship, the EU and its member states should consider the following actions – in close coordination with international partners, where relevant.

Manage the competition with China

  • Build institutional foundations at the EU level and mainstream climate into all high-level dialogue and cooperation formats, including those on trade and the economy.

As the clean economy becomes more central to its growth, trade, and investment, Europe will need to address climate across the entirety of its dialogue formats with China. The EU’s institutions need to collectively manage the competitive dimensions of China’s and the bloc’s climate policies – state aid in the green energy sector, the CBAM, innovation, and intellectual property. They need to tackle them in EU-China bilateral dialogues on trade, investment, and digitalisation.

Mainstreaming climate action from 2021 onwards should help ease tensions around the emerging competitive elements of the relationship on this issue. This mainstreaming will require the two sides to start to break down siloes and build literacy across the economic, trade, digital, connectivity, and environmental communities.

The process will require the EU to build European connective tissue – in the form of a project group on the external dimensions of the European green transition that could report back to the working groups of European commissioners Frans Timmermans, Josep Borrell, Margrethe Vestager, and Valdis Dombrovskis. This could form the basis for a more systematic mainstreaming of climate and clean economy agenda items into key EU-China dialogues and help inform member states’ bilateral dialogues with China.

  • Keep markets open and supply chains secure by creating a level playing field in the post-pandemic recovery and the net-zero transition.

Both China and the EU are beginning to invest heavily in fast-growing green industrial sectors through recovery programmes. A steeper decarbonisation pathway for Europe is likely to require a significant rise in carbon prices – which could, in turn, increase the risk of carbon leakage, whereby member states effectively transfer their carbon impact to other countries. The EU needs to address this risk head-on to ensure that, over the coming decade, European businesses make the large capital reinvestments needed to shift towards cleaner production. The CBAM proposed by the European Commission would be a step in the right direction.

To avoid unnecessary trade friction, the EU urgently needs to engage with its trading partners to level the playing field created by differences between countries in the pace of their low-carbon transitions. The EU can leverage multilateral venues such as the Organisation for Economic Co-operation and Development and the WTO to facilitate these discussions, showcasing the CBAM as a response to international carbon leakage rather than a unilateral punitive proposal by the EU. Measures complementary to the CBAM, such as low-carbon product standards, should also form part of the discussion.

To pre-empt the risk of conflict with countries that oppose the CBAM, the EU should propose bilateral dispute settlement mechanisms. These would complement existing WTO structures, enhance the EU’s toolkit for dealing with market-distorting state support, and help level the playing field – as outlined in the European Commission’s June white paper on foreign subsidies.

  • Invest in research and innovation into rare earths recycling and substitution.

The EU can decrease its dependence on China for rare earths materials by implementing the ‘circular economy’ and the European Commission’s Communication on Critical Raw Materials Resilience. The EU and its member states should invest in strategically pooling research resources among themselves and in coordinating with their partners – especially Japan, Canada, the US – and other countries, building on the EU 2020 list of critical raw materials with regard to recycling and substitution.

This could be a particular focus for the Horizon Europe research and innovation framework – which can provide financial support to the effort, as well as leverage and foster international research collaboration with key partners to enhance Europe’s position in the competition with China.

Strengthen alliances in the face of growing Europe-China rivalry

  • Expand the transatlantic dialogue on climate to build a clean tech innovation space that supports business and sectoral engagement on green technology cooperation, including that with key partners in the Indo-Pacific.

Alongside fostering close cooperation on preserving and strengthening multilateral climate governance frameworks, an expanded dialogue with the US could support existing industry efforts to promote joint innovation cooperation. This could strengthen alternative market players to Chinese companies, thereby preserving international competition; help states and companies on both sides of the Atlantic avoid excessive dependency on China; and help start a race to the top on innovation. The priorities for this dialogue could include areas in which China is already leading, such as battery technology, or those in which the EU is already investing heavily in innovation, such as green hydrogen.

The enhanced transatlantic dialogue could also create a leadership group that would develop propositions for strong governance rules around the development of green technology, including on the privacy and security requirements of smart grids. Ultimately, these propositions could feed into discussions in multilateral processes, including Mission Innovation, the G20, and relevant international standards-setting bodies.

  • Promote a well-financed, sustainable, and global EU Connectivity Strategy.

The European Commission should move to broaden the current EU Asia Connectivity Strategy, turning it into a more global Connectivity Strategy as a flagship initiative for a more geopolitical commission. Some member states – including Germany, the Netherlands, and Denmark – are already pushing for the EU’s connectivity efforts to live up to their full potential. So are parts of the European Commission and European External Action Service (EEAS). The entire commission should get behind this effort and expand it.

A truly global Connectivity Strategy would build on the existing EU Asia Connectivity Strategy, and widen its regional scope to include Africa, Latin America, and the Western Balkans. In these parts of the world, Chinese investment in the (digital) infrastructure and energy sectors is highly significant for these regions’ capacity to manage a green transition. Therefore, from both a geopolitical and a climate perspective, it is in the EU’s interest to provide these countries with a positive offer to compete.

Such an extended EU strategy, combining the dual commission priorities of the green and digital transitions, could provide alternatives for third countries to build modern and resilient energy systems and smart grids. By adopting a whole-of-system approach that incorporated its climate, digital, trade, finance, and diplomacy efforts, the EU could create a compelling alternative to other connectivity strategies, including the BRI.

Cooperate with China – but set clear benchmarks for credible Chinese engagement in multilateralism and climate action, and uphold European red lines on environmental integrity

  • Support the Italian G20 presidency’s priority of engaging with China on unlocking third countries’ fiscal space, while laying the foundations for strengthening the architecture of international debt to help them invest in resilient and sustainable recoveries.

Developing country debt could undermine global cooperation, including that on climate action and achieving a resilient recovery (in 2021 and beyond), if these countries failed to secure the capital they needed to fund transformation. Tackling the fiscal space crisis for countries facing liquidity issues, as well as restructuring insolvent countries’ debt, will play a major role in determining the success of both the Italian G20 presidency and COP26. Failure to take multilateral action to address this looming crisis will have significant repercussions for trust in the multilateral system for years to come. As such, Europe should make support for multilateral action on this crisis a benchmark for China, and hold the country to account if it fails to meet this.

Immediate steps for European G20 members include supporting the Italian presidency (and the UK’s G7 presidency) to engage with China to ensure that illiquidity and insolvency do not prevent countries from investing in resilient and sustainable growth, and to spur growth in key global markets. Concretely, this could mean:

  • Extending the Debt Suspension Service Initiative (DSSI) until the end of 2022 and expanding the scope of the initiative to cover all bilateral creditors, including state-owned enterprises. This could provide much-needed certainty for countries and markets.
  • Revisiting the tools underpinning the new G20 “Common Framework for Debt Treatments beyond the DSSI”, to ensure that debt sustainability analyses do not prevent countries from recovering, while also working to boost debt transparency and, therefore, give the private sector confidence in a country’s direction of travel.
  • Key European member states such as France, Germany, and Italy acting together with China, as shareholders of the IMF, to agree on a unified position to support the issuance of new special drawing rights to developing countries that face liquidity crises. They should consider issuance of at least SDR500bn ($650 billion), tied to a reallocation to ensure that the developing countries most in need receive maximum benefit from the issuance.
  • Leverage existing EU-China engagement on sustainable finance to develop a harmonised global approach to defining sustainable economic activities – an approach with the “do no (significant) harm” principle at its heart.

The EU and China are already working together under the EU-convened IPSF to develop a ‘common ground’ taxonomy that enhances transparency about what is considered to be ‘green’ in member jurisdictions and about how to ramp up cross-border green investments. This provides an opportunity to build on the European taxonomy to agree on an international standard that sets the baseline for what major green finance markets consider to be sustainable. There is potential for EU-China collaboration within the IPSF to harmonise other types of financial standards, such as green bond frameworks, environmental disclosure requirements, and climate transition plans.

The EU should invest further capacity and political attention in extending the diplomatic reach of the IPSF, and building bridges with members that have formulated alternative approaches – such as Japan and Canada, which have been developing transition taxonomies. The EU should also look to enlarge the IPSF to include new members, such as the US. This would reduce the likelihood of a fragmentation in standards, thereby avoiding an increase in transaction costs for financial actors that would impede the flow of investment in green technology globally. Engagement with China and other leading actors could support the re-emergence of a sustainable finance agenda under the G20.

Clear red lines for any cooperation on sustainable finance should include: excluding coal-related investments from any definition of “sustainable finance”; and underpinning any ‘common ground’ taxonomy with the “do no (significant) harm principle” . Additionally, the EU should conduct a critical review of the role of gas in these standards, to ensure they do not support unsustainable investments or impede the development of green hydrogen technologies.

  • Identify clear benchmarks for credible Chinese climate action, including a moratorium on coal investment in China, with immediate effect.

The European Commission should establish a process to clarify and regularly update the parameters by which it defines, measures, and monitors credible climate action in China and other major emitters. This could form a basis for further supporting the alignment of EU and member states’ diplomatic approaches to major emitters, which is already emerging via formats such as the Green Diplomacy Network, run by the EEAS. The EU should work closely with the UK, as president of COP26, and with the incoming Biden administration to align these benchmarks and present a coordinated front on climate expectations of China and other major emitters.

It will be possible to test whether the trajectory of China’s energy sector and its greenhouse gas emissions align with its 2060 carbon neutrality target. The EU can do this by assessing whether China has: firstly, set a cap on total carbon emissions to bring them to a peak as soon as possible; and, secondly, ceased the construction of new coal power plants domestically and set out a clear road map to phase out coal in its power generation system. China’s 14th five-year plan, due in March, and its subsequent sector plans, which are expected towards the end of 2021, will be the first port of call for EU policymakers to assess the sincerity of China’s commitments.

  • Shrink the space for international fossil-fuel finance: support engagement by the European Investment Bank and the European Bank for Reconstruction and Development with Chinese public banks and export credit agencies on climate standards for development aid and export credit.

In light of the Chinese government’s commitment to carbon neutrality before 2060, the EU should seek an explicit agreement from Beijing that it will not only cease its support for coal but will also redirect its investments to sustainable energy systems and work towards broader fossil-fuel and deforestation phase-out, in collaboration with European donors. A shift away from funding coal at home and abroad in 2021 is a clear benchmark for the EU to ascertain credible Chinese climate action.

The European Commission should help key European and Chinese development and export finance institutions more systematically exchange: best practices in environmental standards; climate risk assessments; and strategies to minimise exposure to coal and other fossil-fuel investment portfolios. An initial dialogue could include the European Investment Bank, the European Bank for Reconstruction and Development, and key Chinese public and private financial institutions, particularly the Export-Import Bank of China and the China Development Bank.

This diplomatic engagement will only be credible in the medium term if the European Commission continues to support a conversation between European public banks and export credit agencies. By making European export credit agencies and public development banks disclose the sustainability of their portfolios (based on the sustainable activities defined in the EU taxonomy), the EU and its member states would significantly increase their diplomatic influence – with China and other partners.

  • Solidify the EU-China high-level dialogue on climate and the environment.

This high-level dialogue is a new channel between Timmermans and Chinese vice-premier Han Zheng on climate change and the environment. Rightly, this dialogue is currently focused on near-term emissions targets, climate policies that underpin the transition to carbon neutrality, and the COP15 outcomes on biodiversity. All of these areas are critical to successful European and Chinese actions ahead of COP26.

This dialogue has the potential to include cooperation on the challenges of the green transition and the impact of climate change. However, this would require China to first meet the benchmark of making good on its commitment to a carbon neutrality transition by setting out concrete policies and near-term goals in its international 2030 climate target (known as its nationally determined contribution) and its domestic planning. Should China do so, the EU could then use the high-level dialogue to enhance discussions on achieving the net-zero transition, including by dealing with structural challenges and the societal effects of the economic transformation process. Additionally, the EU should use the dialogue to engage with China on the systemic risk of climate change that is already affecting them both, particularly the risk to food systems and global stability.

About the authors

Janka Oertel is director of the Asia programme at the European Council on Foreign Relations. She previously worked as a senior fellow in the Asia programme at the German Marshall Fund of the United States’ Berlin office, where she focused on transatlantic China policy, including on emerging technologies, Chinese foreign policy, and security in east Asia. Oertel has published widely on topics related to EU-China relations, US-China relations, security in the Asia-Pacific region, Chinese foreign policy, and 5G.

Jennifer Tollmann is a policy adviser in E3G’s climate diplomacy and geopolitics team. Based in E3G’s Berlin office, she leads E3G’s work and outreach on European climate diplomacy. Tollmann has published on topics related to the UN climate negotiations, international climate governance, European climate diplomacy, EU-China relations, and European climate risk. Her profile and previous publications are available to view here.

Byford Tsang is a senior policy adviser in E3G’s climate diplomacy and geopolitics team. Based in E3G’s London office, he leads E3G’s work on EU-China climate diplomacy. Tsang’s profile and previous publications are available to view here.

Acknowledgments

This paper was kindly supported financially by the Greens/EFA Group in the European Parliament.

The research for this paper benefited greatly from the discussions with Reinhard Bütikofer, MEP (Greens/EFA) and the inputs of E3G’s team, including Dileimy Orozco, Zach Malik, Johanna Lehne, Tsvetelina Kuzmanova, Kate Levick, Taylor Dimsdale, Lucie Mattera, Shane Tomlinson, Tom Burke, Nick Mabey, and Lisa Fischer, and the tireless efforts of ECFR’s editor Adam Harrison.

The European Council on Foreign Relations does not take collective positions. ECFR publications only represent the views of its individual authors.